區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的主要開發(fā)模式、開發(fā)流程和融資方式

區(qū)域綜合開發(fā)，實(shí)踐中又稱片區(qū)綜合開發(fā)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。區(qū)域綜合開發(fā)在我國現(xiàn)行的法規(guī)政策中尚無統(tǒng)一和明確的定義，一般是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下、對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性改造、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。關(guān)鍵內(nèi)容通常包括戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計、土地一級開發(fā)、基建公服建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和內(nèi)容導(dǎo)入、運(yùn)營管理等，常見形式包括舊城改造、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、旅游綜合體等。本文對區(qū)域綜合開發(fā)在不同階段下的形式和特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)歸納，梳理區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀、92號文的對綜合開發(fā)項(xiàng)目帶來的困境、區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的主流模式、三種開發(fā)類型的區(qū)別與流程、片區(qū)開發(fā)的十種融資方式，為參與片區(qū)開發(fā)的各類主體提供參考和借鑒。

一、區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀

（一）基本概念

區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目（以下簡稱"綜合開發(fā)項(xiàng)目"），實(shí)踐中也稱片區(qū)綜合開發(fā)或園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，在我國目前的法規(guī)政策中對其尚無明確的定義，一般來講，是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下對成片區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的行為，通常會包括土地一級開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容。從PPP項(xiàng)目角度看，財政部PPP綜合信息平臺將項(xiàng)目劃分為19個一級行業(yè)，其中"城鎮(zhèn)綜合開發(fā)"類項(xiàng)目基本上可以理解為即以PPP模式實(shí)施的綜合開發(fā)項(xiàng)目，其下包括園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲備、廠房建設(shè)和其他5個二級分類。

（二）綜合開發(fā)項(xiàng)目的常見實(shí)施模式

此類項(xiàng)目的傳統(tǒng)實(shí)施模式，主要包含以下幾種：一是最早的政府直接投資建設(shè)開發(fā)的模式，即政府直接作為投資主體進(jìn)行區(qū)域的建設(shè)開發(fā)，資金來源主要以財政性資金為主；第二種是在政企開發(fā)的改革趨勢下，由平臺公司作為投融資主體的模式，其資金來源主要是財政性資金+債務(wù)性融資，但債務(wù)性資金的還本付息仍然依靠政府補(bǔ)貼；第三種是完全市場化的操作模式，由企業(yè)享有土地溢價分成或通過一二級聯(lián)動開發(fā)取得收益，政府投入較少，但隨著政策的收緊，該模式已基本陷入瓶頸。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP方式參與區(qū)域性綜合開發(fā)已成為一個創(chuàng)新。

二、92號文的對綜合開發(fā)項(xiàng)目帶來的困境

2017年11月份，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱"92號文"），明確指出新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金中安排項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼，直接切斷區(qū)域綜合開發(fā)的主要回報來源，造成如今區(qū)域綜合開發(fā)缺少合規(guī)政策出口的困境。

提出為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，一方面要嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要集中清理不合規(guī)的已入庫項(xiàng)目，并對各類不合規(guī)情形作了詳細(xì)的列舉，勘稱近幾年P(guān)PP大規(guī)模推廣以來國家層面所出臺的最全面、最詳細(xì)的負(fù)面清單。從92號文的具體規(guī)定來看，與后續(xù)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施特別相關(guān)的主要是以下幾個方面的問題：

（一）純政府付費(fèi)類的綜合開發(fā)項(xiàng)目將會受限

92號文指出，要"優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目"，而對于綜合開發(fā)項(xiàng)目而言，按照過去此類項(xiàng)目常見的運(yùn)作模式，其建設(shè)范圍主要以征地拆遷、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施新建為主；從回報機(jī)制來看，此類項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，且自身的經(jīng)營性收益來源較少，項(xiàng)目公司或社會資本主要通過政府付費(fèi)收回投資成本及合理收益，容易對地方財政造成巨大的壓力。另外，從國內(nèi)現(xiàn)行的政策傳導(dǎo)機(jī)制和行政管理體系來看，地方政府為規(guī)避行政風(fēng)險，往往會對國家政策進(jìn)行過度解讀和執(zhí)行，盡管92號文規(guī)定使用的是"審慎開展"的表述，不排除地方實(shí)操層面將之異化為"禁止開展"的可能性。

（二）商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等內(nèi)容不得納入PPP合作范圍

根據(jù)92號文規(guī)定，對于"不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等"的項(xiàng)目，不得入庫。在過去的一些綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不乏一二級聯(lián)動，將商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容納入PPP范圍的做法，在92號文出臺之后此類項(xiàng)目顯然將會被列入禁止入庫的范圍。

其實(shí)，這條規(guī)定并非92號文的新要求，而是國家層面一直在強(qiáng)調(diào)的紅線，即政府和社會資本合作的范圍只能是政府負(fù)有提供義務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，例如早在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）中就指出，"對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會力量購買"，另外，在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）中也規(guī)定："要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作"。