區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的主要開發(fā)模式、開發(fā)流程和融資方式

區(qū)域綜合開發(fā)，實(shí)踐中又稱片區(qū)綜合開發(fā)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。區(qū)域綜合開發(fā)在我國現(xiàn)行的法規(guī)政策中尚無統(tǒng)一和明確的定義，一般是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下、對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性改造、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。關(guān)鍵內(nèi)容通常包括戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地一級開發(fā)、基建公服建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和內(nèi)容導(dǎo)入、運(yùn)營管理等，常見形式包括舊城改造、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、旅游綜合體等。本文對區(qū)域綜合開發(fā)在不同階段下的形式和特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)歸納，梳理區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀、92號文的對綜合開發(fā)項(xiàng)目帶來的困境、區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的主流模式、三種開發(fā)類型的區(qū)別與流程、片區(qū)開發(fā)的十種融資方式，為參與片區(qū)開發(fā)的各類主體提供參考和借鑒。

一、區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀

（一）基本概念

區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目（以下簡稱"綜合開發(fā)項(xiàng)目"），實(shí)踐中也稱片區(qū)綜合開發(fā)或園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，在我國目前的法規(guī)政策中對其尚無明確的定義，一般來講，是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下對成片區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的行為，通常會(huì)包括土地一級開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容。從PPP項(xiàng)目角度看，財(cái)政部PPP綜合信息平臺將項(xiàng)目劃分為19個(gè)一級行業(yè)，其中"城鎮(zhèn)綜合開發(fā)"類項(xiàng)目基本上可以理解為即以PPP模式實(shí)施的綜合開發(fā)項(xiàng)目，其下包括園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲(chǔ)備、廠房建設(shè)和其他5個(gè)二級分類。

（二）綜合開發(fā)項(xiàng)目的常見實(shí)施模式

此類項(xiàng)目的傳統(tǒng)實(shí)施模式，主要包含以下幾種：一是最早的政府直接投資建設(shè)開發(fā)的模式，即政府直接作為投資主體進(jìn)行區(qū)域的建設(shè)開發(fā)，資金來源主要以財(cái)政性資金為主；第二種是在政企開發(fā)的改革趨勢下，由平臺公司作為投融資主體的模式，其資金來源主要是財(cái)政性資金+債務(wù)性融資，但債務(wù)性資金的還本付息仍然依靠政府補(bǔ)貼；第三種是完全市場化的操作模式，由企業(yè)享有土地溢價(jià)分成或通過一二級聯(lián)動(dòng)開發(fā)取得收益，政府投入較少，但隨著政策的收緊，該模式已基本陷入瓶頸。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會(huì)資本通過PPP方式參與區(qū)域性綜合開發(fā)已成為一個(gè)創(chuàng)新。

二、92號文的對綜合開發(fā)項(xiàng)目帶來的困境

2017年11月份，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號，以下簡稱"92號文"），明確指出新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金中安排項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼，直接切斷區(qū)域綜合開發(fā)的主要回報(bào)來源，造成如今區(qū)域綜合開發(fā)缺少合規(guī)政策出口的困境。

提出為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，一方面要嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要集中清理不合規(guī)的已入庫項(xiàng)目，并對各類不合規(guī)情形作了詳細(xì)的列舉，勘稱近幾年P(guān)PP大規(guī)模推廣以來國家層面所出臺的最全面、最詳細(xì)的負(fù)面清單。從92號文的具體規(guī)定來看，與后續(xù)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施特別相關(guān)的主要是以下幾個(gè)方面的問題：

（一）純政府付費(fèi)類的綜合開發(fā)項(xiàng)目將會(huì)受限

92號文指出，要"優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目"，而對于綜合開發(fā)項(xiàng)目而言，按照過去此類項(xiàng)目常見的運(yùn)作模式，其建設(shè)范圍主要以征地拆遷、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施新建為主；從回報(bào)機(jī)制來看，此類項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，且自身的經(jīng)營性收益來源較少，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本主要通過政府付費(fèi)收回投資成本及合理收益，容易對地方財(cái)政造成巨大的壓力。另外，從國內(nèi)現(xiàn)行的政策傳導(dǎo)機(jī)制和行政管理體系來看，地方政府為規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)對國家政策進(jìn)行過度解讀和執(zhí)行，盡管92號文規(guī)定使用的是"審慎開展"的表述，不排除地方實(shí)操層面將之異化為"禁止開展"的可能性。

（二）商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等內(nèi)容不得納入PPP合作范圍

根據(jù)92號文規(guī)定，對于"不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等"的項(xiàng)目，不得入庫。在過去的一些綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不乏一二級聯(lián)動(dòng)，將商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容納入PPP范圍的做法，在92號文出臺之后此類項(xiàng)目顯然將會(huì)被列入禁止入庫的范圍。

其實(shí)，這條規(guī)定并非92號文的新要求，而是國家層面一直在強(qiáng)調(diào)的紅線，即政府和社會(huì)資本合作的范圍只能是政府負(fù)有提供義務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，例如早在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）中就指出，"對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購買"，另外，在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號）中也規(guī)定："要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作"。

（三）前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目不得入庫

92號文規(guī)定，對于"新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的"項(xiàng)目不得入庫，根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺的實(shí)際運(yùn)行管理流程來看，首先，上述"不得入庫"指的主要是"管理庫"而不是"儲(chǔ)備庫"；其次，上述的"立項(xiàng)審批手續(xù)"是指要完成項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告/資金申請報(bào)告或申請核準(zhǔn)項(xiàng)目的報(bào)告，并取得相關(guān)主管部門的批復(fù)。

從綜合開發(fā)項(xiàng)目的特點(diǎn)來看，其項(xiàng)目合作范圍復(fù)雜，子項(xiàng)目數(shù)量眾多，建設(shè)周期較長，通常需要分期進(jìn)行開發(fā)，無論在建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額上都有較大的不確定性，另外常常還會(huì)涉及區(qū)域的相關(guān)規(guī)劃調(diào)整，需要引入具備產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能力的社會(huì)資本參與項(xiàng)目的策劃與設(shè)計(jì)，因此沒辦法像單體項(xiàng)目一樣，在社會(huì)資本招選之前就完成項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等前期工作。因此，按照此類項(xiàng)目過去的做法，往往是在社會(huì)資本招選完成之后再進(jìn)行具體的項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)，或者先將整個(gè)項(xiàng)目做一個(gè)粗略的大立項(xiàng)，在涉及具體子項(xiàng)目的時(shí)候再分別進(jìn)行深入的可研和設(shè)計(jì)工作，但無論是哪種做法，按照92號文的規(guī)定，其前期準(zhǔn)備工作實(shí)際上并不到位，因此，預(yù)計(jì)在未來綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)中，需要更加注重項(xiàng)目的前期規(guī)劃、立項(xiàng)等工作的開展，確保PPP實(shí)施流程與投資項(xiàng)目審批監(jiān)管流程的有序銜接。

（四）綜合開發(fā)項(xiàng)目的兩評論證應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定

根據(jù)92號文規(guī)定，未通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的的新項(xiàng)目不得入庫，未按規(guī)定開展"兩個(gè)論證"的已入庫項(xiàng)目，包括雖已開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的情形，將面臨被清退出庫的風(fēng)險(xiǎn)。

如前所述，在過去的綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目中，由于前期準(zhǔn)備工作成熟度不夠，往往項(xiàng)目邊界條件相對模糊，建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額等均具有不確定性，這也給PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制過程中的經(jīng)濟(jì)測算以及兩評中的定量分析帶來了較大困難，從而導(dǎo)致兩評流于形式，不能準(zhǔn)確地預(yù)測項(xiàng)目實(shí)際的投入成本和產(chǎn)出效益，在以政府付費(fèi)作為主要收入來源的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制安排下，將會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政支出責(zé)任存在超支風(fēng)險(xiǎn)，最終影響項(xiàng)目的實(shí)際可實(shí)施性。這也是92號文為何反復(fù)強(qiáng)調(diào)兩評合規(guī)性的重要原因。

（五）以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的項(xiàng)目存在不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

另外，92號文還將"違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的"重點(diǎn)作為判斷不合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)之一。在此規(guī)定下，過去PPP項(xiàng)目中常見的通過"小股大債"、"股東借款"等通過債務(wù)性資金解決項(xiàng)目資本金來源的方式未來已無法再簡單復(fù)制。但實(shí)踐我們更為關(guān)注的是下述幾個(gè)細(xì)節(jié)問題：

1、社會(huì)資本通過債務(wù)性融資方式取得的資金作為其資本金投入項(xiàng)目公司是否合規(guī)？

筆者認(rèn)為，92號文中所指的"以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金"僅限于以項(xiàng)目公司作為融資主體取得的債務(wù)性資金。對于社會(huì)資本股東通過債務(wù)性融資方式合法取得的資金，作為其權(quán)益性出資投入到項(xiàng)目公司后，盡管對社會(huì)資本屬于債務(wù)性資金，但對項(xiàng)目公司而言，該部分資金是非債務(wù)性資金，并不屬于92號文所限制的不合規(guī)情形。在《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996] 35號）中，也規(guī)定了："投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金"可以作為該投資者（相當(dāng)于社會(huì)資本股東）所投資的項(xiàng)目法人（相當(dāng)于PPP項(xiàng)目公司）的資本金來源。

2、綜合開發(fā)項(xiàng)目的最低資本金比例要求應(yīng)當(dāng)設(shè)置為多少？

國發(fā)[1996] 35號及后續(xù)國務(wù)院關(guān)于調(diào)整項(xiàng)目資本金比例的一系列文件中，明確項(xiàng)目資本金最低比例要求的行業(yè)包括交通運(yùn)輸、煤炭、鋼鐵、郵電、化肥、電力、機(jī)電、建材、化工、石油加工、有色、輕工、紡織、商貿(mào)等，并未明確規(guī)定綜合開發(fā)項(xiàng)目的最低資本金比例要求。這是由于綜合開發(fā)項(xiàng)目自身的復(fù)雜性，難以被簡單歸類到上述某個(gè)單體行業(yè)中，因此實(shí)際上政策層面對于此類項(xiàng)目的資本金比例并沒有明確要求，項(xiàng)目實(shí)踐中往往會(huì)參考國發(fā)[1996] 35號文件中的"其他行業(yè)"，將綜合開發(fā)項(xiàng)目的資本金確定為20%。

然而從實(shí)際情況來看，綜合開發(fā)項(xiàng)目由于其建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜性、建設(shè)時(shí)序的不確定性以及巨大的投資額度，往往會(huì)通過分期滾動(dòng)開發(fā)的方式進(jìn)行實(shí)施，如果簡單粗暴地按照項(xiàng)目總投資額的一定比例確定項(xiàng)目資本金，往往會(huì)造成冗余資金的浪費(fèi)和高額的資金成本占用，從提高社會(huì)資本投資效益和投資積極性角度考慮，建議應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制綜合開發(fā)項(xiàng)目的投資規(guī)模，確有必要的可考慮分期實(shí)施，一方面合理控制社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)和政府的財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也利于控制建設(shè)時(shí)序，確保項(xiàng)目區(qū)域的可持續(xù)性開發(fā)。

三、區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的主流模式

目前，國內(nèi)的園區(qū)開發(fā)模式主要分為重資產(chǎn)和輕資產(chǎn)兩大類。

（一）、重資產(chǎn)類開發(fā)模式

1、完全地方政府掌控模式

管委會(huì)直屬管理運(yùn)營。例：國內(nèi)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

2、國有平臺公司運(yùn)作模式

政企分開，國有平臺公司運(yùn)作，相對市場化。例：新加坡裕廊模式下的蘇州工業(yè)園。

3、政企合一開發(fā)模式

開發(fā)公司和管委會(huì)兩塊人馬一套牌子，屬于在市場早期比較常見的模式，目前基本已政企分開或政企合作。例：早期的寧波大榭。

4、產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)模式

A 政府與B 產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)商在規(guī)定的年限內(nèi)，就C 產(chǎn)業(yè)新城(一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里)的開發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，一般采用PPP 模式。例：華夏幸?；鶚I(yè)。

5、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商模式

以整體開發(fā)或訂制式開發(fā)的形式建設(shè)產(chǎn)業(yè)物業(yè)產(chǎn)品，然后以租賃、轉(zhuǎn)讓或合資等方式進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營和管理，獲取開發(fā)利潤。例：聯(lián)東U 谷，天安數(shù)碼城。

6、主體企業(yè)引導(dǎo)模式

業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)或高校獲取土地后自建園區(qū)，并在自身入駐園區(qū)且占主導(dǎo)地位的情況下，借助其在產(chǎn)業(yè)中的強(qiáng)大號召力，以出售、出租等方式吸引同類企業(yè)的集聚。例：海爾、中興自建的產(chǎn)業(yè)園。

（二）、輕資產(chǎn)類開發(fā)模式

1、運(yùn)營品牌輸出模式

售賣乃至分拆"運(yùn)營能力"，成為不少產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商輕資產(chǎn)路徑的共同選擇。這一模式有諸多優(yōu)點(diǎn)，可以較小資金和較低風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)園區(qū)規(guī)?；季郑豢焖傩略隹蓞f(xié)同園區(qū)，實(shí)現(xiàn)外溢資源的變現(xiàn)；為重資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)入新的城市探路；培育新的營收增長點(diǎn)，甚至分拆成為富有故事性的獨(dú)立業(yè)務(wù)，但這種模式需要在業(yè)界已經(jīng)擁有非常成熟的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。例：億達(dá)中國。

2、資產(chǎn)證券化模式

將項(xiàng)目形成資產(chǎn)包，當(dāng)項(xiàng)目達(dá)到良性狀態(tài)，形成 reits 快速變現(xiàn)，這種運(yùn)作以普洛斯為典型代表，也是外資工業(yè)地產(chǎn)的成熟做法，可以有效支撐輕資產(chǎn)模式;但無論是中國式 reits，還是搭建境外架構(gòu)，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn) reits 還面臨著自身的行業(yè)難題，比如收益穩(wěn)定可靠的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)稀少、產(chǎn)業(yè)用地年限較短并有進(jìn)一步縮短的可能等，都限制了產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)借用 reits 推行輕資產(chǎn)的可能性。例，普洛斯。

3、搭建產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺模式

從產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，以產(chǎn)業(yè)為核心聚焦產(chǎn)業(yè)黏性的價(jià)值，為產(chǎn)業(yè)提供相應(yīng)的配套和服務(wù)，增加服務(wù)端的比重，以增值服務(wù)為核心盈利點(diǎn)；但是" 賣服務(wù)"的基礎(chǔ)依仗前期的夯實(shí)招商。只有足夠的入駐率，才得以形成"賣服務(wù)" 的用戶基礎(chǔ)。光憑借"賣服務(wù)"這單一來源顯然難以支撐整個(gè)公司。例：富春硅谷。

4、投資孵化模式

"房東變股東"，將園區(qū)和園區(qū)企業(yè)進(jìn)行利益捆綁，與園區(qū)企業(yè)共同成長，通過股權(quán)分紅等獲得收益 ;但是產(chǎn)業(yè)投資與孵化投資回報(bào)周期長，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)的專業(yè)性、對政府資源金融資源的整合能力要求非常高，實(shí)際上非常難以復(fù)制。例：張江高科。

此外，在金融工具不足、資金需求量巨大的情況下，合作開發(fā)成為一些產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)營商的現(xiàn)實(shí)選擇，如產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商+住宅開發(fā)區(qū)商;產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商+產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商; 產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商+實(shí)業(yè)企業(yè)等。例：啟迪和協(xié)信聯(lián)手成立啟迪協(xié)信;萬科和天安數(shù) 碼合作成開發(fā)物流園。

目前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)進(jìn)入存量運(yùn)營時(shí)代，越來越多的園區(qū)運(yùn)營商紛紛從重資產(chǎn)向輕資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，解決園區(qū)企業(yè)在重資產(chǎn)拓展過程的風(fēng)險(xiǎn)，但是產(chǎn)業(yè)園區(qū)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，不具備足夠體量的土地儲(chǔ)備和可供出租出售的物業(yè)，是沒有話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)的，筆者認(rèn)為，純輕資產(chǎn)運(yùn)營是較難復(fù)制的，應(yīng)該輕重結(jié)合。

無論是哪種模式，都是企業(yè)根據(jù)自身情況做出的理性、甚至階段性的選擇，只靠租售收入不一定低端，資產(chǎn)證券化也不一定高端，這些模式無高下優(yōu)劣之分，適合自己的就是最好的。

四、三種開發(fā)類型的區(qū)別與流程

1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)。三者既有區(qū)別又有聯(lián)系。

2、開發(fā)的主要流程

五、片區(qū)開發(fā)的十種融資方式

1、PPP融資模式

在片區(qū)開發(fā)的開發(fā)過程中，政府與選定的社會(huì)資本簽署PPP合作協(xié)議，按出資比例組建SPV（特殊目的公司），并制定《公司章程》，政府指定實(shí)施機(jī)構(gòu)授予SPV特許經(jīng)營權(quán)，SPV負(fù)責(zé)提供片區(qū)開發(fā)建設(shè)運(yùn)營一體化服務(wù)方案。

PPP合作模式具有強(qiáng)融資屬性，金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目的合同約定范圍內(nèi)，參與PPP的投資運(yùn)作，最終通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，在片區(qū)開發(fā)建成后，退出股權(quán)實(shí)現(xiàn)收益。社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的方式也可以是直接對PPP項(xiàng)目提供資金，最后獲得資金的收益。

2、產(chǎn)業(yè)基金及母基金模式

片區(qū)開發(fā)在導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)時(shí)，往往需要產(chǎn)業(yè)基金做支撐，這種模式根據(jù)融資結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位分三種類型：

第一種是政府主導(dǎo)，一般由政府（通常是財(cái)政部門）發(fā)起，政府委托政府出資平臺與銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)以及其他出資人共同出資，合作成立產(chǎn)業(yè)基金的母基金，政府作為劣后級出資人，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)與其他出資人作為優(yōu)先級出資人，杠桿比例一般是1:4，片區(qū)開發(fā)具體項(xiàng)目需金融機(jī)構(gòu)審核，還要經(jīng)過政府的審批，基金的管理人可以由基金公司（公司制）或PPP基金合伙企業(yè)（有限合伙制）自任，也可另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)。這種模式下政府對金融機(jī)構(gòu)有穩(wěn)定的擔(dān)保。

第二種是金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國企成立基金專注于投資特色小鎮(zhèn)。一般由金融機(jī)構(gòu)做LP，做優(yōu)先級，地方國企做LP的次級，金融機(jī)構(gòu)委派指定的股權(quán)投資基金作GP，也就是基金管理公司。

第三種是由社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金。由企業(yè)作為重要發(fā)起人，多數(shù)是大型實(shí)業(yè)類企業(yè)主導(dǎo)，這類模式中基金出資方往往沒有政府，資信度和風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)承擔(dān)都在企業(yè)身上，但是企業(yè)投資項(xiàng)目仍然是政企合作的PPP項(xiàng)目，政府授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)的運(yùn)營靈活性大。

3、股權(quán)投資基金模式

參與片區(qū)開發(fā)建設(shè)的企業(yè)除了上市公司外，還有處于種子期、初創(chuàng)期、發(fā)展期、擴(kuò)展期的企業(yè)，對應(yīng)的股權(quán)投資基金基本可分為天使基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、并購基金、夾層資本等。

除天使和創(chuàng)投之外，并購基金和夾層資本也是很重要的參與者。并購基金是專注于對目標(biāo)企業(yè)進(jìn)行并購的基金，其投資手法是，通過收購目標(biāo)企業(yè)股權(quán)，獲得對目標(biāo)企業(yè)的控制權(quán)，然后對其進(jìn)行一定的重組改造，持有一定時(shí)期后再出售。夾層資本，是指在風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)方面，介于優(yōu)先債權(quán)投資（如債券和貸款）和股本投資之間的一種投資資本形式，通常提供形式非常靈活的較長期融資，并能根據(jù)特殊需求作出調(diào)整。而夾層融資的付款事宜也可以根據(jù)公司的現(xiàn)金流狀況確定。

4、股權(quán)和產(chǎn)品眾籌模式

片區(qū)開發(fā)運(yùn)營階段的創(chuàng)新項(xiàng)目可以用眾籌模式獲得一定的融資，眾籌的標(biāo)的既可以是股份，也可以是產(chǎn)品或服務(wù)，比如特色小鎮(zhèn)三日游。眾籌具有低門檻、多樣性、依靠大眾力量、注重創(chuàng)意的特征，是一種向群眾募資，以支持發(fā)起的個(gè)人或組織的行為。股權(quán)眾籌是指公司出讓一定比例的股份，平分成很多份，面向普通投資者，投資者通過出資認(rèn)購入股公司，獲得未來收益。

5、收益信托模式

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目公司委托信托公司向社會(huì)發(fā)行信托計(jì)劃，募集信托資金，然后統(tǒng)一投資于特定的項(xiàng)目，以項(xiàng)目的運(yùn)營收益、政府補(bǔ)貼、收費(fèi)等形成委托人收益。金融機(jī)構(gòu)由于對項(xiàng)目提供資金而獲得資金收益。

6、發(fā)行債券模式

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目公司在滿足發(fā)行條件的前提下，可以在交易商協(xié)會(huì)注冊后發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)，可以在銀行間交易市場發(fā)行永（可）續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債和項(xiàng)目收益?zhèn)?，還可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債。

7、貸款模式

利用已有資產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款是最常見的融資模式，但項(xiàng)目公司可以努力使得所運(yùn)營項(xiàng)目成為納入政府采購目錄的項(xiàng)目，則可能獲得政府采購融資模式獲得項(xiàng)目貸款，而延長貸款期限及可分期、分段還款，則是對現(xiàn)金流穩(wěn)定的項(xiàng)目有明顯利好，如果進(jìn)入貸款審批"綠色通道"，也能夠提升獲得貸款的速度。國家的專項(xiàng)基金是國家發(fā)改委通過國開行，農(nóng)發(fā)行，向郵儲(chǔ)銀行定向發(fā)行的長期債券，特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)建設(shè)基金是一種長期的貼息貸款，也將成為優(yōu)秀的特色小鎮(zhèn)的融資渠道。

8、融資租賃模式

融資租賃是指實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)移與資產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的全部或絕大部風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬的租賃，有三種主要方式：1.直接融資租賃，可以大幅度緩解片區(qū)開發(fā)建設(shè)期的資金壓力；2.設(shè)備融資租賃，可以解決購置高成本大型設(shè)備的融資難題；3.售后回租，即購買"有可預(yù)見的穩(wěn)定收益的設(shè)施資產(chǎn)"并回租，這樣可以盤活存量資產(chǎn)，改善企業(yè)財(cái)務(wù)狀況。

9、資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是指以特定基礎(chǔ)資產(chǎn)或資產(chǎn)組合所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化方式進(jìn)行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）的業(yè)務(wù)活動(dòng)。片區(qū)開發(fā)建設(shè)涉及到大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)等，基于我國現(xiàn)行法律框架，資產(chǎn)證券化存在資產(chǎn)權(quán)屬問題，但在"基礎(chǔ)資產(chǎn)"權(quán)屬清晰的部分，可以嘗試使用這種金融創(chuàng)新工具，對片區(qū)開發(fā)融資模式也是一個(gè)有益的補(bǔ)充。

10、供應(yīng)鏈融資模式

供應(yīng)鏈融資是把供應(yīng)鏈上的核心企業(yè)及其相關(guān)的上下游配套企業(yè)作為一個(gè)整體，根據(jù)供應(yīng)鏈中企業(yè)的交易關(guān)系和行業(yè)特點(diǎn)制定基于貨權(quán)及現(xiàn)金流控制的整體金融解決方案的一種融資模式。

供應(yīng)鏈融資解決了上下游企業(yè)融資難、擔(dān)保難的問題，而且通過打通上下游融資瓶頸，還可以降低供應(yīng)鏈條融資成本，提高核心企業(yè)及配套企業(yè)的競爭力。

隨著投融資體制的改革，地方基建項(xiàng)目和片區(qū)建設(shè)任務(wù)的實(shí)施主體從政府過渡至城投平臺，通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資成為開發(fā)資金來源主流，信用背書也逐漸從財(cái)政擔(dān)保過渡為土地要素，即以土地直接抵押或以土地出讓收益為還款來源。此時(shí)的開發(fā)和投資，已經(jīng)開始著眼于綜合效益和地區(qū)形象的提升，開始要求基建投資與長期效益取得平衡。

隨著新一輪產(chǎn)業(yè)升級的浪潮和防范金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的政策要求，無論是地方政府還是投資者，均著重強(qiáng)調(diào)投融資的可控性和區(qū)域的長線發(fā)展，將區(qū)域開發(fā)的重點(diǎn)后移至產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運(yùn)營服務(wù)，力求引入有競爭力的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或具有高附加值的第三產(chǎn)業(yè)，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雙方共贏。