國內(nèi)建設(shè)工程項目F+EPC投融資模式風(fēng)險和項目管理模式風(fēng)險分析

近年來，在地方政府債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴及國內(nèi)建筑市場快速發(fā)展的背景下，為解決國內(nèi)工程項目融資困難和管理模式混亂兩大難題，出現(xiàn)了多種新型的融資建設(shè)模式，如BOT+EPC、PPP+EPC、F+EPC等模式，本文將結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)僅對“F+EPC”模式存在的各類風(fēng)險進行探討分析。

一、 “F+EPC”的常見操作模式

F+EPC (Engineering Procurement Construction+Finance)或EPC+ F模式——即融資+設(shè)計+采購+施工總承包模式，F(xiàn)+EPC模式具備EPC模式的基本特征，在EPC模式基礎(chǔ)上衍生出“融資”功能，通常是指公共設(shè)施項目的項目業(yè)主通過招標(biāo)等方式選定承包商，由該承包商方直接或間接籌措項目所需建設(shè)資金，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項目建設(shè)完成后移交給項目業(yè)主，在項目合作期內(nèi)由項目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費用的融資建設(shè)模式。

從目前國內(nèi)操作實踐看，大型建筑央企正在探索以融資+工程總承包 (“F+EPC”)為主要模式投資PPP項目，從某種意義上講，當(dāng)社會資本方與參與建設(shè)的工程總承包方為同一家建筑企業(yè)或者建筑企業(yè)聯(lián) 合體，那么“F+EPC”模式也是“PPP+EPC”模式中的一種。

根據(jù)資本方籌措項目建設(shè)資金的參與方式不同，F(xiàn)+EPC模式可分為股權(quán)型融資+EPC、債權(quán)型融資+EPC、延付型融資+EPC，具體如下：

（一）股權(quán)型融資+EPC

項目承接主體（即EPC總承包商）與項目單位共同出資成立項目公司，項目公司在項目承接主體的協(xié)助下籌措項目建設(shè)資金，用于支付EPC工程總承包費用。

（二）債權(quán)型融資+EPC

項目承接主體以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項目單位提供建設(shè)資金，由項目單位用于支付EPC工程總承包費用。

（三）延付型融資+EPC

項目承接主體先行融資建設(shè)，EPC工程總承包費用在建設(shè)期間部分支付，剩余部分由項目單位延期支付，或者在合同中設(shè)置項目單位可以選擇將部分或者全部EPC工程總承包費用延期支付的權(quán)利。

二、“F+EPC”模式可能存在的法律風(fēng)險

“F+EPC”模式整合項目融資與承包環(huán)節(jié)，在EPC模式基礎(chǔ)上，施工企業(yè)用自己的資金實力和融資能力為業(yè)主解決項目融資款，充分發(fā)揮了大型工程承包企業(yè)在融資、設(shè)計、采購、施工的全過程的競爭優(yōu)勢。但結(jié)合目前法律法規(guī)及政策的相關(guān)規(guī)定，F(xiàn)+EPC模式在國內(nèi)工程領(lǐng)域的適用仍存在一定的合規(guī)風(fēng)險。

（一） “F+EPC”模式不屬于法定政府舉借債務(wù)的方式，存在合規(guī)風(fēng)險

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條之規(guī)定，只有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，而F+EPC模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一種政府融資舉債的方式或途徑。且2019年實施的《政府投資條例》明確禁止政府投資項目禁止墊資實施，而延付型融資+EPC的模式下項目承接主體先行融資建設(shè)的方式易被認定為墊資施工，存在被認定為政府性債務(wù)的風(fēng)險。

（二）政府方作為項目業(yè)主采用F+EPC模式的，易被認定為地方政府以BT模式變相舉債

政府方作為項目業(yè)主采用F+EPC模式的，政府通過與投資者簽訂合同，由投資者負責(zé)項目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時限內(nèi)將竣工后的項目移交政府，政府根據(jù)事先簽訂的協(xié)議向投資者支付項目總投資及確定的回報，該模式與BT模式接近。而早在2012年財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》中明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)?！彪m然該文件已于2016年8月18日廢止，但2017年4月施行的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），明確規(guī)定地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，政府方作為項目業(yè)主采用F+EPC模式的，易被認定為地方政府以BT模式變相舉債，存在違規(guī)的風(fēng)險。

綜上，政府方作為項目業(yè)主采用F+EPC模式的，因該模式最終支付主體為政府，在政府方并未在項目實施前安排財政預(yù)算的前提下，實則形成了政府隱性債務(wù)，涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債，存在違法違規(guī)的風(fēng)險。

（三）以企業(yè)作為項目單位采用F+EPC模式，存在資金來源的風(fēng)險

針對企業(yè)投資項目而言，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明令禁止其以F+EPC模式實施，但受制于我國現(xiàn)行招投標(biāo)法等相關(guān)法律規(guī)定，F(xiàn)+EPC模式項下，最大合規(guī)問題在于該模式實際掛鉤地方財政，形成政府隱性債務(wù)。而由企業(yè)作為項目業(yè)主以F+EPC模式招選項目合作單位，其資金來源不再與財政支付或擔(dān)保關(guān)聯(lián)，即可保障項目建設(shè)環(huán)節(jié)的合規(guī)性。在公益性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目中，仍可能涉及到財政資金安排，存在一定的合規(guī)風(fēng)險。經(jīng)營性項目與商業(yè)性項目，由企業(yè)投資，且自負盈虧，依法可以采用“F+EPC”模式。

（四）立項主體的合規(guī)風(fēng)險

以企業(yè)作為項目單位進行F+EPC的，其立項主體一般存在兩種做法：一種是由政府方作為立項主體，企業(yè)僅是作為政府方的代建單位承擔(dān)項目建設(shè)、管理及運營責(zé)任。但2018年8月份中央下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險的意見》中提到，以BT方式舉借或以委托代建方式等名義變相舉債的項目屬于地方政府對企業(yè)融資提供擔(dān)保的禁止性領(lǐng)域。因此，由政府方作為立項主體的企業(yè)投資項目存在合規(guī)性風(fēng)險。另一種是由企業(yè)作為立項主體，項目由企業(yè)進行立項和操作，在不涉及政府方直接進行股權(quán)投入的情況下，可以作為企業(yè)投資項目來看待。

（五）企業(yè)性質(zhì)的合規(guī)風(fēng)險

企業(yè)投資項目中“企業(yè)”的范圍包括未轉(zhuǎn)型完畢的地方政府融資平臺公司、公益類國有企業(yè)和商業(yè)化、市場化的企業(yè)。其中，作為F+EPC的項目單位的一般是地方政府融資平臺公司或者公益類國有企業(yè)。2014年9月21日施行的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。在公益性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的F+EPC中，未轉(zhuǎn)型完畢的融資平臺公司作為項目單位的，容易被認為屬于融資平臺公司仍然承擔(dān)政府投資項目的融資職能，形成政府隱性債務(wù)，存在合規(guī)風(fēng)險。